黨中央、國務院高度重視生豬市場價格波動問題。近年來，國家對生豬市場先后實施了一系列調控政策。2007年2月，國務院出臺《關于促進畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，8月出臺《關于促進生豬生產發(fā)展穩(wěn)定市場供應的意見》。2011年7月，國務院出臺《關于促進生豬生產平穩(wěn)持續(xù)健康發(fā)展防止市場供應和價格大幅波動的通知》。2009年以后，國家已經兩次就生豬市場調控問題出臺專門方案。第一次是在2009年1月，國家發(fā)展改革委等六部門出臺《防止生豬價格過度下跌調控預案(暫行)》。第二次是在2012年5月，國家發(fā)展改革委等六部門出臺《緩解生豬市場價格周期性波動調控預案》。這兩個預案先后得到多次啟動和實施。這些調控政策取得了重要成效，對促進生豬生產恢復性增長、加快改變生豬市場供求緊張狀況產生了重要作用。 

　　然而，現(xiàn)行的調控機制仍然存在重要缺陷。主要問題是，相對于調控生豬價格上漲，政府對調控生豬市場價格下跌的措施不完善。最大的問題是，目前的調控手段以儲備調控為核心，缺乏對生豬生產者在豬價過度下降后受到的損害提供直接補貼的保護措施，不能滿足發(fā)展需要。由于豬肉屬于鮮活農產品，本身難以儲存，政府的儲備能力也有限，難以通過儲備吞吐調節(jié)價格，生產者受益非常有限。同時，調控的前提需要基于準確預測，而對未來預測是困難的。從調控需要解決的真正問題看，是保護生產者的基本收益，提高綜合生產能力。因為在豬價上漲后，市鋤制可以進行有效調節(jié)，豬價上漲的負擔由全社會分擔，而在豬價過度下降后，福利由全社會共享，損失卻只能由生產者承擔，生產發(fā)展難以持續(xù)，并造成市場周期性波動。從目前的豬肉市場調控機制看，在保護生產者的基本收益方面的措施基本是無力的。

　　豬糧市場調控屬性的比較及部分國家的典型做法

　　2004年以來，由于國家促進糧食生產穩(wěn)定發(fā)展和在糧食市場上進行有力調控，我國糧食價格變化總體上比較溫和。但與糧價的平穩(wěn)變化相比，豬肉市場價格的變化卻始終大起大落，市場調控的作用和影響有限。主要原因，是豬糧的產品特性、生產過程和調控條件等不同。

　　從發(fā)達國家的典型做法來看，政府對生豬市場波動的調控措施是綜合的和多樣的，包括了反周期補貼、引入期貨交易、政府儲備及進出口調節(jié)、政府指導豬肉回購及冷藏并對參加者提供補貼、政府與農民合作建立豬肉價格風險基金對生產者進行直接補貼制度、政府指導價及公開干預和特殊消費者補貼等。從這些措施看，最重要的不是臨時性市場干預或政府收儲，而是致力于建立長期性的機制，以政府補貼為核心，以保護生產者基本收益為著力點(見下表).

　　改進生豬市場調控機制的基本思路 

　　總體上看，我國目前已經建立多渠道入手、多部門參與和多種措施并舉的生豬市場調控政策體系，這些措施是必要的，今后仍然需要保留。改進生豬市場調控機制的基本思路，是在堅持和完善這些措施的基礎上，結合生豬產業(yè)發(fā)展的特殊性，引入對遭受周期性損害的生產者提供救助的機制，對生產者加大政策扶持，為今后保證豬肉市場充足供應、降低通貨膨脹壓力和改善消費者福利提供支撐。

　　主要設想是，政府牽頭，多渠道籌資，設立生豬生產周期性損害救助基金，制定專門的生豬生產周期性損害救助管理辦法，建立長期有效的制度和配套工作體系。主要內容是，在生豬生產發(fā)展出現(xiàn)周期性損害時，以超過一定規(guī)模的商品生產者為對象，以周期性虧損為基本依據，實行財政直接補助與生產者出資相結合，對生產者的基本收益提供保護，同時配套建立規(guī)?；a調查統(tǒng)計、登記管理、市場監(jiān)測和信息披露機制，從源頭上加強生產管理和信息服務，從根本上緩解市場波動。

　　政策建議

　　——以促進生豬生產穩(wěn)定發(fā)展為目標，設立救助基金

　　圍繞促進生豬生產穩(wěn)定發(fā)展，盡快建立生豬生產周期性損害救助制度。設立生豬生產周期性損害救助基金，基金來源以政府出資為主，實行多渠道籌資，具體由中央政府、地方政府和超過一定生產規(guī)模的生豬生產者以及其他相關單位共同出資組成。借鑒日本建立豬肉價格風險基金的經驗，由政府與規(guī)模以上農戶按照1∶1的比例共同出資，生產者出資條件的初步考慮是每月平均存欄規(guī)模在50頭以上的規(guī)模養(yǎng)殖戶，結合近幾年生豬周期性損害發(fā)生實際情況，綜合估算出資額；同時也有所改進，以平均月存欄生豬頭數(shù)為依據進行出資和補助，對平均月存欄規(guī)模在50頭以下的小農戶不用出資，僅由國家提供超額補助，每頭補助標準相應降低，組織管理成本也大幅降低；當生豬市場價格和養(yǎng)殖效益下降到滿足周期性虧損補償條件時，養(yǎng)殖戶可以從基金中得到差額補貼。政府的出資也可以每年進行分攤，納入財政預算， 每年按期進行投入。按照2009年-2012年生豬生產周期性損失數(shù)據初步測算，如果以全國生豬月均存欄數(shù)為依據，大體上政府的出資水平為平均每頭生豬每年約50元左右。

　　——以連續(xù)3個月以上出現(xiàn)虧損為依據，實行動態(tài)管理

　　以國家發(fā)展改革委公布的豬糧比價為準，凡是出現(xiàn)連續(xù)3個月以上豬糧比價低于6.0的，就定義為周期性損害發(fā)生，由國家啟動周期性損失救助機制。目前我國生豬的平均生產周期為5個月-6個月，連續(xù)3個月以上豬糧比價低于6.0，對商品生產者是難以承受的。從歷史上看，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的概率是有限的。從2009年1月至2013年上半年的4年多內，一共發(fā)生兩次。第一次是從2010年2月3日到7月14日，持續(xù)5個多月。第二次為2012年4月25日到9月19日，持續(xù)4個多月。

　　——以豬糧比價低于盈虧平衡點為依據，實行差額補助

　　按照我國目前的生豬養(yǎng)殖水平，豬糧比價6.0為盈虧平衡點。差額補助的方式是，按照與盈虧平衡點的實際差額和持續(xù)時間以及相關的生豬產品價格計算。這種安排體現(xiàn)了這一政策的救助性質，是在生產者責任自負基礎上補助，相當于國家只負責按照社會平均經營水平進行補虧，生產者獲得這種補助本身并不能從中獲得利潤，要賺錢還只能依靠市場價格回升和提高生產經營水平實現(xiàn)。按照這一思路，根據統(tǒng)計資料，在2010年和2012年兩次周期性虧損中，豬糧比價平均為5.26和5.8，按照6個月的生產周期，結合持續(xù)時間，測算平均每頭生豬的差額補助標準大約為141元和47元。

　　——以實際存欄超過最低規(guī)模數(shù)為依據，實行超額補助

　　生豬調控向基層和農戶延伸，面臨的問題是點多面廣?？砂凑彰吭聦嶋H存欄超過5頭以上的數(shù)量提供補助，同時對實際存欄達到50頭以上的數(shù)量實行風險管理，要求生產者參加生豬生產周期性損害救助基金出資，并以此為條件，在風險發(fā)生后實行雙倍回報。這意味著每月存欄在5頭以下的部分自己負責，也將從事自給自足式生產的小農排除在外，可以大大減少工作量，并可以控制制度內尋租和投機；同時，每月存欄50頭以上的部分要自己參與基金籌資，獲得的補助也是雙倍的，可以增強風險防范功能，也可以控制制度內尋租。最低扣除規(guī)模設想為月存欄5頭，主要考慮是政府的救助政策作為公共政策，應該具有普惠性，更多地惠及窮人，同時存欄5頭以上就具有明顯的商品生產特征，目前月存欄5頭生豬以上的生豬養(yǎng)殖戶實際上是比較有限的，初步測算全國總規(guī)模在1000萬戶以內。 

　　——以全國平均統(tǒng)計數(shù)據為依據，實行按年結算 

　　具體方式是，在周期性損失結束的年度，以連續(xù)3個月以上全國平均豬糧比價低于盈虧平衡點的差額、持續(xù)時間、相關的價格計算平均每頭生豬補助水平，在此基礎上，各地結合規(guī)?；a者實際存欄超過5頭以上的數(shù)量和生產統(tǒng)計，進行綜合核算，按照年度，提供一次性補助。 

　　——以中央補助保底和地方配套相結合，實行組合扶持

　　政府補助資金由中央和地方進行分擔，按照中央財政出最低補助基數(shù)，地方各級政府根據各自財力進行追加補助，并安排相關的工作經費，并完善畜牧業(yè)生產扶持政策。根據統(tǒng)計資料，按照2010年和2012年兩次周期性虧損估算，測算需要政府出資額分別約為580億元和190億元，占養(yǎng)殖戶當年收益損失總量或消費者獲得福利的比例約為20%；如果按照2009年-2012年的4年進行分攤，每年政府出資總額平均約為193億元，占每年生豬總產值的比例約為2%。

　　——以嚴格生產登記和明確責任為基礎，實行合約管理

　　實行統(tǒng)一領導，歸口管理，具體工作由農業(yè)、統(tǒng)計、財政和發(fā)改等部門和單位負責承擔，采取政府部門調查統(tǒng)計與生產經營者自主申報相結合，促進農民的參與，規(guī)范參加者責任。建立規(guī)?；a登記管理制度，實行按月定期報送存欄信息。生產者要接受核查，保證報送信息準確，對申報信息不準和不講信用的，要嚴格追究責任，違者要進行處罰。