■繼中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把“糧食安全”放在首要地位后，2014年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)完善國家糧食安全保障體系，更加注重糧食品質(zhì)和質(zhì)量安全。

　　2014年伊始，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》。這是自2004年以來，中央一號(hào)文件連續(xù)11年聚焦三農(nóng)主題。繼中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上把“糧食安全”放置首要地位后，2014年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)完善國家糧食安全保障體系，更加注重糧食品質(zhì)和質(zhì)量安全。中央一號(hào)文件的主要亮點(diǎn)如下：

　　■“中國人的飯碗要裝中國糧”：中央一號(hào)文件提出，要完善國家糧食安全保障體系，把飯碗牢牢端在自己手上。實(shí)施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。

　　保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題， 糧食安全事關(guān)國家安全。長期以來，中國一直實(shí)施立足國內(nèi)保障糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)中國人的飯碗不會(huì)端在別人的手上，尤其是主糧。對(duì)于主糧，任何一個(gè)國家都不敢讓國際市場(chǎng)來供應(yīng)，因?yàn)閲H糧食市場(chǎng)是個(gè)投機(jī)市場(chǎng)。

　　日本、韓國等國雖然都是美國的盟國，但其主糧大米還堅(jiān)持自己本國生產(chǎn)，法國也堅(jiān)持自己生產(chǎn)小麥。為什么？原因很簡單，與其他農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易相比，全球糧食貿(mào)易程度其實(shí)很低，極易導(dǎo)致國際糧食價(jià)格較大波動(dòng)。比如，2007～2008年全球糧食價(jià)格飆升，當(dāng)時(shí)俄羅斯顧忌本國的糧食安全問題而宣布出口禁令，導(dǎo)致數(shù)十個(gè)糧食出口國，包括大米出口大國泰國、印度、越南等競(jìng)相出臺(tái)類似禁令，結(jié)果引發(fā)全球性的糧食恐慌危機(jī)，使20多個(gè)以進(jìn)口為主的國家因?yàn)榧Z價(jià)上漲引發(fā)騷亂乃至政府倒臺(tái)。面對(duì)如此劇烈波動(dòng)的國際糧食市場(chǎng)，任何負(fù)責(zé)任的國家都不敢把本國的糧食交給國際市場(chǎng)來調(diào)控。如果中國的主糧也依賴國際市場(chǎng)來保障，國際投機(jī)商會(huì)把全球糧價(jià)給炒到天邊上去。這種現(xiàn)狀決定未來中國的主糧必須堅(jiān)持自己解決。

　　堅(jiān)持“中國人的飯碗要裝中國糧”和“適度擴(kuò)大糧食的進(jìn)口”并不矛盾，“中國糧”主要是口糧，國家提出口糧要絕對(duì)安全，中國的口糧主要指小麥和稻谷，從目前來看，中國97%以上的小麥和稻谷是自己生產(chǎn)的。大豆其實(shí)不是糧食，未來還有進(jìn)口的空間。

　　■劃定永久基本農(nóng)田，確保糧食安全：中央一號(hào)文件提出，任何時(shí)候都不能放松國內(nèi)糧食生產(chǎn)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，劃定永久基本農(nóng)田。

　　近年來有兩個(gè)趨勢(shì)令人擔(dān)憂，其一，是回鄉(xiāng)種田的農(nóng)民以及資本下鄉(xiāng)的企業(yè)非糧化趨勢(shì)明顯，主要的原因當(dāng)然是種糧不賺錢。其二，是土地增減掛鉤政策被濫用，以次充好現(xiàn)象嚴(yán)重。中國土地增減掛鉤不規(guī)范造成不少劣地?fù)Q良田，少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。通過增減掛鉤，耕地總量沒有減少，但原來的好耕地成了建設(shè)用地，耕地的質(zhì)量下降了。耕地不是一推平就有生產(chǎn)力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減掛鉤基本上都是拿劣地?fù)Q良田，耕地質(zhì)量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產(chǎn)量卻差別很大，長此以往，將影響中國糧食安全。

　　過去的基本農(nóng)田制度必須進(jìn)行完善，通過建立永久基本農(nóng)田，以此保護(hù)種糧的基本耕地。永久基本農(nóng)田應(yīng)該由國家重點(diǎn)投資，搞好社會(huì)化服務(wù)，讓農(nóng)民種糧基本上不費(fèi)力，有更多的時(shí)間外出打工。比如國家最近提出建設(shè)6億畝高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，這些農(nóng)田應(yīng)該屬于永久基本農(nóng)田。由國家出資，把這6億畝土地做到土地平整，灌溉配套，有農(nóng)技服務(wù)支撐。農(nóng)民在外打工，在農(nóng)忙季節(jié)不用親自回來耕種，交點(diǎn)錢就可以享受統(tǒng)一的耕種收割服務(wù)。

　　■強(qiáng)化主銷區(qū)責(zé)任：中央一號(hào)文件還首次提出，主銷區(qū)的種糧任務(wù)要“加大力度落實(shí)‘米袋子’省長負(fù)責(zé)制，進(jìn)一步明確中央和地方的糧食安全責(zé)任與分工，主銷區(qū)也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率。”

　　近年來，中國糧食生產(chǎn)一直存在從南向北、從東向西轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，越富裕越發(fā)達(dá)的地區(qū)越不愿意種糧，過分熱衷拿寶貴的土地來“種工廠、種房子、種城市但卻不愿種糧”。這些地區(qū)本來的糧食生產(chǎn)自然條件很好，而北方、西部缺水干旱并不適宜發(fā)展糧食生產(chǎn)。此次中央出臺(tái)的政策有助于改變主銷區(qū)片面忽視糧食安全責(zé)任，文件通過賦予主銷區(qū)的責(zé)任，要求其保障本地的生產(chǎn)供應(yīng)，從而對(duì)于食品價(jià)格的維持具有重要意義。

　　■農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制：中央一號(hào)文件首次提及農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，并提出，將啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。

　　過去為了提高農(nóng)民種糧積極性，我國采取提價(jià)與補(bǔ)貼方式，而這兩種方式未來都面臨很大的壓力。目前中國不少糧價(jià)已比國際糧價(jià)高，而補(bǔ)貼會(huì)受制于WTO規(guī)則。替代方案是建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，在市場(chǎng)價(jià)格過高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者。在繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼辦法，提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性、指向性，新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜，促進(jìn)補(bǔ)貼資金發(fā)揮更大效益。

　　■用最嚴(yán)格的制度保證數(shù)量質(zhì)量并重：中央一號(hào)文件指出，在重視糧食數(shù)量的同時(shí)，更加注重品質(zhì)和質(zhì)量安全。要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

　　一直以來，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨化肥農(nóng)藥等各種污染，不僅危及糧食質(zhì)量安全，也對(duì)水資源和土壤等造成污染，破壞了生態(tài)環(huán)境。如何在實(shí)現(xiàn)“吃飽”的基礎(chǔ)上讓百姓能夠“吃好”是目前中國農(nóng)業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)。

　　建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度，完善法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，落實(shí)地方政府屬地管理和生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任，把食品安全納入考核評(píng)價(jià)體系，將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任落到實(shí)處。

　　■劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：中央一號(hào)文件提出，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)，加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度，抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

　　中國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已到了承載極限。中國人均耕地不到世界平均水平的一半，人均水資源2100立方米, 是世界13個(gè)最貧水國家之一?；实氖褂昧渴鞘澜缟献罡叩?大約是年均5800萬噸,畝均使用量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。農(nóng)藥施用年均180萬噸,農(nóng)膜年均240萬噸。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查結(jié)果,中國有5000萬畝左右的耕地受到中重度污染；全國因草原退化、建設(shè)占用等因素導(dǎo)致草地減少1.6億畝,具有生態(tài)涵養(yǎng)功能的灘涂、沼澤減少10.7%。土地重金屬污染、地下水的過度開采、過度使用化肥農(nóng)藥等問題，亟須得到切實(shí)有效的改善。

　　一號(hào)文件提出,要開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)。抓緊編制農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。啟動(dòng)重金屬污染耕地修復(fù)試點(diǎn)。從今年開始,將在5個(gè)方面推進(jìn)受損害土地休養(yǎng)生息。包括對(duì)重金屬超標(biāo)的土地將進(jìn)行處理、對(duì)25度以上陡坡耕地要進(jìn)行退耕還林、開墾了不該開墾的濕地逐步退耕還濕、飲用水源上游進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要退出、對(duì)地下水“漏斗”地區(qū)嚴(yán)格限制超采地下水。

　　■土改修法：地方不能自行試點(diǎn)：這次中央一號(hào)文件對(duì)三中全會(huì)《決定》中提到的農(nóng)村土地制度改革作出了具體的安排。

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于土地制度改革有許多很吸引人的亮點(diǎn)，中央一號(hào)文件要求有關(guān)部門抓緊研究制訂這方面的試點(diǎn)方案，只有試點(diǎn)的結(jié)果才能決定相關(guān)法律修不修、怎么修。

　　推進(jìn)土地制度改革將涉及現(xiàn)行法律法規(guī)政策的調(diào)整，包括土地管理法、擔(dān)保法、不動(dòng)產(chǎn)法甚至憲法。涉及重大的法律修訂，必須先慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)試點(diǎn)。由于土地問題高度敏感，中央提出土地制度改革要堅(jiān)守“四個(gè)不能”的原則和底線：土地制度改革怎么改，都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給改垮了、不能把耕地給改少了、不能把糧食給改滑坡了、不能把農(nóng)民的利益損害了。

　　■農(nóng)村金融制度創(chuàng)新提上日程：中央一號(hào)文件提出，賦予農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，還提出加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，通過積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，支持小額貸款公司，完善地方農(nóng)村金融管理體制等方式發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。

　　融資難，已成為目前制約中國“三農(nóng)”發(fā)展的重要因素之一。未來中國的農(nóng)村金融要堅(jiān)持兩條腿走路：其一是通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押吸引商業(yè)金融進(jìn)入農(nóng)村；其二是堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)村合作金融。新型農(nóng)村合作金融組織可能會(huì)是未來幾年解決農(nóng)村金融問題的重點(diǎn)，農(nóng)村合作金融組織在發(fā)展中要防止發(fā)生“異變”，只有明確地方政府對(duì)新型農(nóng)村合作金融監(jiān)管職責(zé)，鼓勵(lì)地方建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，才能有效防范這些金融風(fēng)險(xiǎn)。